为什么出现城乡二元制 我国城乡二元结构存在的主要问题及立法建议

□城乡二元结构是当前社会各界十分关注的一个热点问题，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》把建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制，作为完善社会主义市场经济体制的一项重要任务提出来，放在突出位置。这是贯彻党的十六大提出的统筹城乡经济社会发展、繁荣农村经济的一项带有根本性的重大措施。目前，大多数的研究者仅从经济学和社会学的角度来研究关于城乡二元结构还很不够。

□《二元结构存在的主要原因及立法建议》一文从二元结构的概念入手，总结了我国城乡二元结构形成的历史进程，分析当前存在的主要问题，并试图从法律的视角出发，寻求解决我国城乡二元结构问题的根本途径，并提出了具体法律解决方案，希望能起到抛砖引玉的作用。

———编者

我国城乡二元结构理论的提出

1998年，农业部政策研究中心农村工业化、城市化课题组在《经济研究参考资料》(第四期)上发表了调研报告《二元社会结构———城乡关系：工业化、城市化》，第一次提出二元社会结构的概念。文章把城市社会作为一元，而把农村社会作为另外一元。文章认为：二元社会结构包括户籍、住宅、粮食供给、副食品供给、燃料供应、教育、医疗、就业、保险、劳动保护、婚姻、征兵等10余种制度为什么出现城乡二元制，同时指出这些制度是判断农民和市民阶层的依据，两个阶层在政治、经济、社会等方面存在比较尖锐的矛盾，呼吁走出二元，进而走向现代的工业化与城市化。随后，课题组成员郭书田、刘纯彬出版了《失衡的中国》一书，该书指出我国基本国情为二元社会结构，二元社会结构就是以二元户籍制度为核心，包括二元就业制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元公共事业投入制度在内的一系列社会制度体系，并提出了二元结构与工业化、城市化的关系。

理论界一直把该书作为系统研究二元社会结构的起点。

目前我国城乡二元结构存在的主要问题

□农民收入增长迟缓，城乡居民收入差距拉大

1997年至2002年，农民人均纯收入平均增长3.97%，比改革开放以来24年的增均值(7.33%)低3.36个百分点。与此同时，城镇居民人均可支配收入平均增长7.8%，比农民人均收入增幅高3.84个百分点，城乡居民收入差距逐年拉大。2002年，城乡居民收入比达到3.11：1，达到历史最高值，1978年这一比值为2.51：1，1983年为1.82：1(改革开放以来最低值)。

□农民非农就业不足，城镇化进程明显落后

2001年，我国农业占gdp份额已下降到15.2%，而农业就业份额仍高达50%。目前，农民外出就业面临不公平的环境，对农民外出就业仍然有很多歧视性的政策。一是对农民外出就业的不合理的行业和工种限制；二是对农民外出要求办理各种证件太多；三是对外出民工的收费过多。

□农民税负偏高，农业税收制度不完善

农村税费改革后，农业税按土地的常年总产量计征，包括农民销售的商品粮，也包括农民的口粮和种子粮等。这种计征方法既不是对农民从事农业的净所得征收所得税，也不是按商品流转额征收商品税，税制不科学。我国城镇个体户的增值税起征点为销售额的600元至2000元，个人所得税的免税额为800元，而农业税没有起征点和免征额，这不符合税收公平原则。

□国家对农业和农民的支持和保护体系不健全

一是国家财政支农资金投入总量不足，支农资金结构不合理。

二是农村资金严重外流，农户和农村中小企业贷款非常困难。

□农民义务教育、医疗卫生、社会保障等社会事业发展严重滞后

一是农村义务教育投入格局与我国当前的整体财政分配格局不适应。从总体上看，我国农村义务教育的投入是不断增加的，但是我国财政预算内农村义务教育投入严重不足。

二是农村公共卫生和预防保健工作薄弱，广大农民缺乏基本医疗保障。目前，我国政府农村卫生预算支出在城乡之间的分配不太合理。据统计，1991年至2000年，政府农村卫生预算支出累计只有690亿元，仅占政府卫生总预算支出的15.9%。

三是农村社会保障项目基本上没有建立起来。

□农业市场经济体制还有待完善

一是农村土地制度不够规范。我国《宪法》规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。但是，在集体所有制下，“谁”真正拥有土地，实际上是不明晰的。

二是农民进入市场的组织化程度低。目前各种类型的农民专业合作组织普遍存在规模不大、覆盖面小、实力薄弱、管理制度不健全和稳定性较差等问题，在体制上没有真正代表农民利益的组织和团体。

改变我国城乡二元结构的具体立法建议

□通过政策立法改变现行户籍制度

首先，要加快制定《户籍法》。

第二，建立城乡统一的户口登记制度。要适应国民经济和社会发展的客观需要，力争“十五”期间打破城乡分割的农业、非农业二元户口管理结构，废除由二元户口管理结构衍生的户口“农转非”计划管理政策及蓝印户口、自理口粮户口、地方城镇户口、农场商品粮户口等多种户口形式，建立城乡统一的户口登记制度。

第三，取消针对农民工制定的限制性就业政策，建立城乡统一的劳动力市场。

第四，完善流动人口管理制度。应当将外来人口的管理费用纳入财政预算，不能依赖向外来人口收费。大中城市要进一步放宽农民进城落户的条件，允许外来人口按职业或者居住地入户。

第五，保障外来人口子女公平接受义务教育的权利

□启动新一轮税制改革

第一，完善消费税，对税目进行有增有减的调整，适当扩大税基。将一些普通消费品逐渐从税目中剔除，将一些高档消费品纳入消费税征税范围，以利于优化税收制度，平衡城乡利益。

第二，改进个人所得税，实行综合与分类相结合的个人所得税制度，适当调整税率。进一步强化对高收入者的税收调度力度，并朝有利于低收入者的方向发展，进一步缩小城乡之间的差距。

第三，实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费。

第四为什么出现城乡二元制，深化农村税费改革，取消农业特产税，逐步降低农业税的税率。

□修改制定相关法律

目前，我国《农业法》、《土地管理法》、《农村村民委员会组织法》和《民法通则》等法律关于农村土地权利结构的相应规定需要修改。

第一，明确集体土地所有权的归属。修改农村土地所有权村民小组、行政村、乡镇三级所有的规定，进一步明确所有权主体。

第二，建议修改《农业法》，规定农民家庭承包合同为物权合同。

第三，促进农村集体土地合理流转，合理使用。从法律上确认农民土地使用权流转、抵押和继承的权利，允许承包土地转包和农业承包合同转让，鼓励集体土地依法互换和入股经营，维护农业承包合同发包方和承包方的合法权益。

第四，对农户和乡镇企业所拥有的房地产进行确权、登记、办理产权证书，并给予物权保护。

□抓紧起草《社会保险法》

必须确立农村社会保障的法律地位。农村社会保障制度必须以法律的形式出现，而不能以政策的形式出现，因为法律所具有的强制性，对于农民按期缴纳社会保险的保险费以及国家在一定的条件下为农民提供社会保险都有很强的约束性。

□研究制定《转移支付法》

在适当时候制定《转移支付法》，对农村转移支付的制度通过法律的形式确认。

□研究制定《农业投入法》

通过《农业投入法》的制定，进一步调整国民收入分配结构和财政支出结构，加大对农业的支持和保护力度。总的思路是：努力增加政府财政支农资金投入总量，形成支农资金的稳定投入渠道；按照建立公共财政体制的要求，调整财政支农资金的使用方向；改进政府农业投资管理体制，提高政府支农资金的使用效益。

□研究制定《农业信贷法》

农村资金严重外流、农民贷款难已严重约了农民经济的发展，有必要制定《农业信贷法》。

□研究制定《合作社法》

《合作社法》的主要内容应包括：(1)明确合作社是一个独立的法人实体；(2)社员。社员可分为正式社员和准社员；(3)合作社自我管理。每个社员不管股金多少，拥有平等的管理权力；(4)合作社联合社。

建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制是我们面临的重大课题，我们必须树立科学的发展观，在政治上支持农民积极参与国家生活，在经济上积极扶助农民，在法律上确认农民的平等权利。没有农民的平等，就没有全社会的平等。保障城乡之间人民的平等权要作为今后立法工作的重要出发点，从长远的观点看，这是关系中国民主法制建设的根本，关系全面建设小康社会的成败，应当引起法学界、法律界的高度重视。

2004年2月26日《法制日报》